关于社会治理的内容、主体，许多学者已有不少有益探索。笔者认为，社会管理的主体应该是公民个体、公民自治组织、社会组织（社会团体、民办非企业）与政府公权力四者之间的良性互动结构。近年来，社会治理体制改革取得显著成效，本文侧重从扁平化管理的角度，探索社会治理体制创新问题。
一、扁平化管理理论与政府层级管理体制创新
近几十年来，以工业经济活动的专业化、集中化、稳定性为基本原则，以计划和控制为核心职能的传统层级组织已不适应时代发展。知识社会产生了许多新理念，如参与、共享、合作、分散、柔性、信任和学习等，与之相应的，学习型组织、扁平化组织、网络组织、有机适应性组织、倒金字塔组织等组织理论，开始对传统的层级制组织存在的弊端进行一些补救、矫正，逐渐成为主流的组织理论。
1965年，美国佛瑞斯特教授认为未来企业组织的理想形态应该是层次扁平化、组织信息化、结构开放化，成员由从属关系转向为工作伙伴关系，不断学习、不断调整结构关系。1981年，美国通用电气公司新总裁杰克韦尔奇对臃肿的公司员工、管理人员、部门进行精简，管理层级从910层减为45层，这是世界最著名的扁平化改革的案例之一。1990年，彼得圣吉《第五项修炼学习型组织的艺术与实务》等著作的发表，标志着学习型组织理论的基本形成。这些新型组织理论普遍认为，为迅速应对外界日益复杂的情势，必须对传统的以等级制为主要特征的组织结构形式进行变革，推行扁平化管理。扁平化管理即减少中间的管理层次，降低行政成本，提高行政效率，提高决策的速度和准确性。它包含两个辩证统一的方面，一是适当的权责上收、统筹；二是让下级、基层拥有适当的自主权，并对结果负责，调动基层和个体的积极性、创造性。
80年代我国实行市领导县体制后，省（自治区）的地方政府层级管理逐渐形成省（自治区）市（盟）县（市、区、旗）乡（镇）四级制；〔1〕直辖市...
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